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根據我國憲法,總統與行政院長各有所司。但大體言自憲法三十五條至五十二條所規定的總統職權,均係被動與象徵性的。反而是行政院長有其實質管理國家之法定權利,行政院不僅為國家最高行政機關(憲法五十三條),且實際掌理各部會,並有向立法院提出法律案、預算案等責任。因此行政院與立法院可說成為國家施政雙主軸。



然而自民國八十年代陸續展開的修憲行動,不僅大大擴增了總統權利與實質影響力,反而剝奪了行政院原有法定地位。根據憲法增修條文第二條,總統任命(或辭職)行政院長不再需經立法院同意。因此自李登輝、陳水扁、馬英九歷任總統以來,非僅行政院長已有名無實,成了總統呼之則來揮之則去的幕僚長,近廿年內閣人事更動之頻繁令人眼花撩亂,政局自不易安定。尤其總統可透過行政院長之指揮,實際操持政務,影響力可說無遠弗屆。這又形成憲政上另一困擾,即行政院長要受立法院監督,但實際掌權的總統,卻無任何約制。



陳水扁所以能頤指氣使,讓各部會全力配合,甚至工商界或金融負責人頻走後門,以達其貪污目的,造成我國行憲史上最大醜聞。除了其個人罔顧人民託付外,更因總統權力漫無節制,方能遂其私慾。馬英九總統上任以來雖清廉自持,不與民爭利。但在權能運作上仍常越界,幾乎國家任何大小政策均有其身影,除了造成百官諾諾「馬」首是瞻外,自己更常身陷第一線火網中。



以油電雙漲、證所稅、核四存廢及十二年國教政策等問題,馬總統無役不興,卻因政策反覆,總統自然成了眾矢之的,支持度一再下降似可理解。更由於總統大小事都管,連小學生為了救藻礁都知道要上書馬總統才能立即有效處理,獲得的回應也是「總統知道了,救藻礁馬上辦」。或許這是一種效率的表現,然而更令人憂心的是政府各個部門是否均在停擺中?假如不是「總統聽到了」直接下令指示辦理,各部會主動任事精神根本不及格。友達與佳世達董事長李焜耀最近忍不住直言「政府效能不彰,協調與決策都出問題,才是台灣資本市場萎靡的最大危機」,「幾個做決策的政府高層與民間互動少,甚至部會主管經過整整半年,才能進入狀況」,做為企業負責人通常都不願直言批評政府,李氏之言,除了有感而發外,必是沉痛心情的表現。



在李登輝任內推動了不少修憲工程,除了總統由人民直選,使台灣民主向前邁開一大步外。變相的使總統擴權,卻也增加了今日政治上許多畸型現象。以美國為例,採三權分立制,總統權力頗大,因為人們期待總統來領導國家,但是總統每一個行動都要受到國會、司法部門和公眾的嚴格監督。基於此一相互制衡關係,我們並不反對「國家中心人物是總統」。然而根據憲法增修條文,總統已擴權,卻沒有人可以監督或制衡,一旦總統失足,遭殃的必是全體人民。



我們必須指出,修憲只完成了半套,這也是造成台灣今日政治亂象的根本原因。現在大家看到的是一位精疲力盡凡事都管的總統,官員則幾乎成了聽命行事者,各部會自然陷於被動中。

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